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中国有“市”的组织，自国民政府始。上海是国民政府第一个“特别市”，膺白做了第一任上海特别市市长，亦是他第一次接受国民政府任命。这时中国还没有过民选的行政官，故市长系由政府任命的。所谓特别市是直接隶属于中央政府。另有普通市则属于省政府。
上海的繁荣本只在租界，中国地区等于附庸，后来人口增加，有识之士渐渐注意到吴淞、江湾与黄浦江对岸之浦东的重要。孙传芳时代曾设有淞沪市政督办，丁文江先生担任过总办，规模不大，后来上海特别市所接收的“淞沪警察厅”及“沪北工巡捐局”，乃由此而来。首先注意到上海的重要，要将上海筑成东方第一大港，且拟有大上海建设计划的，是孙中山先生；这计划载在中山先生所作《建国方略》书内。
蒋先生对上海注意得很早。我们在南昌，那时上海还在军阀手中，一日晚间膺白从蒋先生处回来，手里拿着《建国方略》一册，说蒋先生叫他看，其中特别折出的一章，是大上海建设计划，膺白并未十分留心。民国十六年（一九二七）的春天我们正回杭州去，在灵隐寺山门口，一个朋友赶来送交蒋先生由南京发往上海吾家的一份电报，要膺白担任上海特别市市长，膺白立刻复电辞谢。待我们事毕回沪，政府明令已发表，蒋先生亦又一再来电，并嘱膺白草拟《上海特别市组织法》，送中央政治会议通过。这个时候“宁”“汉”犹未合并，北伐还未开始，政府忙乱如上“南归”章所述，膺白实在不愿为一件地方职务所困，如果担任，他要认真做，而此时不可能。他复了一份火气十足的电报如下：
南京蒋总司令：昨返沪读筿哿各电，感慨万状。兄南归五阅月，自问未尝避艰险，辞劳苦，表面虽未居名受职，实际上苟能力之可及，几于无职不居，无事不做。所以然者，无非为遵守“共尝甘苦”之遗训，期以慰大兄于地下，并以完吾侪二十五年来纯洁精诚之情谊而已，他无所求也。兄以为今日吾弟之所急，莫过于对国际则运用某国，箝制某国；对国内则缓兵东北，联合晋陕；对内部则改良组织，搜罗专材；如斯而已矣。兹数者，兄虽不自量其绵薄，却无日不竭我智虑，尽我全力以为之。今若再益以局部事务，则上述种种，欲兼顾而时间精力有所不许，不兼顾而事实历史有所不容；此中之轻重缓急，切望吾弟一衡量之。弟若疑兄在沪安居而闲逸者，深愿赴宁与弟朝夕同甘苦，较之在多数翁姑下充当媳妇，终日周旋来客，敷衍人事，既不能办事，又无裨公私，实觉彼善于此。兄年近五旬，性犹如昔，戆直之处，诸希原谅。所有上海市长一职，务望代请政府收回成命是幸。云漾申。（十六、四、廿三）
膺白怕居职位，不是鸣高，亦非虚伪。他不肯入党就是不预备在政府做事。他对国家对朋友很热情，而为自己很冷淡。他最得意的事，是对来请教他的人，说了很心平气和的话，或出了很合理的主意；对请教他的事，从各方面观察，而有个近情的答案。还像一个学生对一个考题一般，交得出很好的卷，心里满足。我曾经对我的朋友说过，我的朋友大概亦都以为我是个热情人，我说做朋友先取他。我逢人有急寻我，先怀疑其人究竟对不对，要先明经过而后有勇气答复。曾有他两个部属，位均中等以下；一次，一人在南京被拘，太太哭到吾家，诉说去探监看见丈夫坐在地上，罪名不知；又一次，一人被上海巡捕房拘留，太太哭诉丈夫被剃光了头冷水冲浴。两个太太来时实系找我，我还在盘算时，他已经站起来作行动。在南京的一人平常说话粗心，恐其在清党时受何嫌疑，他立刻电问原委。在上海的一人，他立刻出去请律师为之辩护，他请的律师是章行严；他自己到行严先生律师事务所大概生平只此一次。这二人都案情得直而出，经过法律程序而未专靠人情，他的奔走使当事者少吃苦而案早了结。至于愿意为别人而低头之事，随时皆有，不像他本性之骄傲。
中国政治上最要紧的一件事，他所最怕且最不擅长，是人事。人事弄得好，其他马虎些亦可圆转如意，否则会无端荆棘横生。每次发表一个职务，介绍书雪片飞来；不安插则得罪本人，失欢介绍者；安插则冗员浮于事，慷国家之慨。进了衙门的人亦永远圈子兜不出来，患得患失，前程老去。尤其不安插旧人，一般人视为人情最薄。政治饭如滚雪球，愈滚愈大，如绕葛藤，难得解开。每次做事，想延揽的人无机会请到，而推不开者必须安排；从政第一关要经过此。在北方时，膺白常临时吃情，事后向我发牢骚。一次，一个预约说有公事建议，在极忙时消耗他一个多钟头而结果是谋差使，他回家将一卷说帖履历向我丢，我立正对他说，“小的无职，请与贵部下讨论”，始一笑而罢。有胃病以后，他这脾气更厉害，故我亦不望他担任用人行政的事。
上海特别市市长之职毕竟明令已颁，未收回成命，而且先令膺白草拟《特别市组织法》，送京通过照行；这亦是稀有之事。不仅蒋先生对朋友的信用，还信用他所拟的“章则”能合情理，更可证几个月来膺白随时提到之“法制”“制度”等问题，蒋先生很是有意。可惜其时军事既扰攘，政府亦纷纷，没有许多人想到“法”和“制”是建国第一步，有了法和制始可纳一切“人”和“事”入轨范之中。一个市的组织法不过局部又局部而已。
膺白所拟上海特别市组织法，在当时有特点二：其一是市长制，不是委员制；其二是分权制，不是集权制。这两点初看似乎矛盾，且与当时一般情形相反；当时一般组织无有不是许多委员，而实际则一人或几人集权做主。为解说膺白所以既主张分权制而又不取委员制之理由和经过，我先节录当时上海特别市两个局长在《感忆录》里的文章，再述膺白对地方行政制度“多级总揽制”的主张。
公用局长黄伯樵先生（写文时为京沪、沪杭两路局长）《怀黄膺白先生》文曰：
民国十六年国民政府成立。（膺白）先生任上海特别市第一任市长，余承邀与筹备，旋被任为公用局局长，是为余第二次在先生属下工作。在职中有特别感想两点：（一）国民政府下特别市之成立以上海市为始，其组织法未有先例。方拟组织条例时，有主张市长集权制者，以所属各局如中央各部之各司，但守承启之责；有主张各局分权制者，以所属各局如院之各部，有各就范围议政处事之权；先生独主后说，使专家可充量设计执行各专门性之事业，无与于市长之进退。（二）上海特别市各局皆系新创，所属职员自秘书科长以下数百人，市长未尝推荐一人，一任各局长全权选拔；余之公用局如此，其他各局亦如此，局长中从先生多年者如此，与先生初识者亦如此。以上两点，深感先生处事无私，立法纯公，权责严明，相从者不致有越级掣肘之患。
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