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农工商局长（后改称社会局长）潘公展先生《想到初次会见的膺白先生》文曰：
民国十六年的五六月里某日下午，膺白先生托友人带了口信，约我去见他，我遵约于次日午前往谒。膺白先生说：“果夫兄曾说起先生在上海工作多年，情形熟悉，而对工潮蔓延更有处理的意见，愿闻其详。”我作如下的答复：“中国民族工业的一些薄弱基础几乎全在上海，如果让劳资冲突的事实，长此推演下去，不加挽回，深恐民族工业摧毁殆尽。惟如何使劳资双方互相协助，各得其平，不得不有赖于政府担负这个责任。国民政府今方奠都南京，军事倥偬，尚无余暇及此，如果市政府成立，实不能不先代中央负起这个责任来。”膺白先生说：“非设法使劳资间相安无事，则其他一切市政建设都会受到影响，你看市政府应该怎样办？”我说：“本来普通所谓市政，大抵指些路政、警政、捐税和水电等等公用事业而言，关于劳工问题的实际行政，似乎是属于中央政府机构所职掌的。不过上海既称特别市，眼前劳资间形势又如此险恶，中央又急切间无专职处理的机关，且感有鞭长莫及之苦，则市政府不妨专设工商局处理工商行政。”膺白先生不等我说完，说道：“我们不但要使工商业安定繁盛，同时要它成功一个田园都市。一个都市的繁荣，不仅系于它范围以内工商业的发达，同时还要使它周围的农村一样生产发达，才有希望。我以为不但要有工商局，简直可以有农工商局。”我受了他的感动，自告奋勇说：“我愿意为先生草拟一个农工商局的组织大纲，同时写一篇处理劳工行政的计划。”却不料膺白先生后来，竟责成我这个没有行政经验，同时与他向无深交的人来担任农工商局的事务。
膺白不取集权而取分权，不取委员制而取市长制；他对地方行政制度主张“多级总揽制”。以省为例，他主张：（一）提高县长地位，加重县长职权，这是亲民之官，人选极为重要。（二）恢复府制，以县为地方行政单位，每省至少数十县，省政府鞭长莫及，顾不到。他亦赞成旧制的“贫富均筹，互相倚赖”制，例如浙江有金衢严之贫乏，有杭嘉湖之富庶，上级兼筹并顾，则可以有余补不足。分区的意义如此，省与府之间然，府与县之间亦然。后来的行政督察专员制相似而不同，他不尽同意。（三）省政府简化，所司仅1.考核，2.调查督察，3.研究改革方案，如是已足。以上意见，《感忆录》沈觐宜先生文，纪录膺白与国联政制专家晏纳克先生谈论中国地方行政改革问题都有之。二人所见很相同，晏纳克先生且以欧洲情形相证，以他在德国所治理之叙来西恩州相比。膺白批评当时制度的纷乱，头重脚轻，地方官无可负责，则只有传递公文，敷衍了事。他的“多级总搅制”实系“分层负责制”，头小脚重，如此以渐进于地方自治之意。
他对上海市之受命虽极勉强，而所拟章制则十分慎重，完全为上海市久远计。他见到上海将属首都屏藩，在民选市长以前，市长的进退要受中央政局影响，所以把重心放在各局。他对各局局长人选非常重视，延揽以后，惟恐爱护之不足。把人情上不可却之冗员，都安置在自己身边秘书或科以内，绝不以各局为尾闾；有以他身边人手不够精彩者，则真不知其用心之苦也。膺白自己一生，从来没有像当时上海市任何一个局长的用人自由过。他所延揽的局长如下：
财政徐鼎年，教育朱经农，土地朱炎，工务沈怡，公用黄伯樵，卫生胡鸿基，农工商潘公展，港务李协，公安沈谱琴，公益黄涵之。
除港务局李协（宜之，亦称仪祉）先生道远未到，余均与他同时就职；李先生是中国有数之水利专家，后在其故乡陕西极有治水之功。当时上海市各局长中，除农工商与公安二局长外，多数尚非党员，黄伯樵则系辛亥老同志，虽都经他慎重考虑而定，半数非所素识。其中公安局系蒋先生推荐，膺白先请淞沪警察厅长吴礼卿（忠信）先生转任，曾数度亲往征求屈就，未能答允。沈谱琴先生已决定后，蒋先生又来电保杨虎；膺白于杨、沈个人均无关系，惟上海人正有养虎成群（杨虎陈群）之谣，谈虎色变，相与莫可奈何。膺白自草的复电火气甚重，有请蒋先生作最后决定俾定去留之语；这去留是他自己的去留。君怡适见此电，力劝修改，始改成后列之陷电。其实为处理当时由党部自发之扰攘，杨比沈更相宜亦未可知。沈谱琴虽属老革命党，且为国民党员，后与教育局朱经农最为党部所攻击。膺白这时还未想到清党以后之国民党，亦是向各学校插手，而必须出于同一系统的。教育界受或明或暗之麻烦，言之伤心，在抗战时之上海倒反觉无人管，可以纯为教育而教育。上海市有两个局长是我亲戚：土地局长朱炎，上海人，留比理学博士，在此以前为上海中法学校校长，由北京教育部而来。膺白从天津到沪，又从南昌受命先到上海，秘密工作时期都住朱家，朱家即在中法学校校舍。国民革命军到沪，中国文化界的法国系统，亦即主持法国庚子赔款的一派，自然注意到中法学校，派了褚民谊为校长。膺白始以经过说出，上章《南归》中蒋先生一函所言“朱君事缓接”云云即指此。工务局长沈怡是我的弟弟，留德工学博士，归国甫及年，伯樵任汉口市工务局时邀为科长，他未成家亦未订婚，不急谋事，南京杭州两处都有人约他。他自己和我不但未向膺白求差，而且请求不要用他。我的话曰：我弟倘有用，不在乎一时，如不中用，不可累他。君怡的话曰：未有家累，不拟即离姊丈而他去，尽另求贤，不必位置。他知道膺白非常喜欢他，珍爱之无异于我。在柏林时，我们与他同住，我与膺白对问题看法有不同时，我说话甚急甚直，膺白常说：同样的话，倘以君怡的婉转态度出之，就使他受得下，反而易于接受。上海市成立时，君怡很想彼此避嫌不参加，不便离膺白，愿留左右；我甚至说，还到伯樵处帮忙则仍在近处。
伯樵甚冤枉，他说他无法不姓黄，他跟过三个人共事都姓黄，人都以为是一家。克强先生湖南人，任之（炎培）先生上海人，膺白杭州人，而他自己是太仓人。杭州市曾邀伯樵为工务局长，另一个不知是哪一局的科长亦为杭州所邀而留在上海不去；杭州是普通市。因这两件事，市长邵元冲先生来信大责备上海吸引他的人。
下面是几份上海市筹备期间的电报，都是膺白给蒋先生的。蒋先生催促膺白早日就职甚急，膺白则必欲章制定后定人事，然后定地点，定日期。
蒋总司令：微亥电悉。沪市组织，拟全体布置就绪后，赴宁面商妥贴，即作一次发表，较为稳妥。谱琴事，请暂缓四五日再定夺为幸。又麻未电谅达，尊意如何乞复。云阳四。（十六、六、七）
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