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1946年5月4日，中共中央发布了《关于清算减租和土地问题的指示》。这是共产党即将改变其抗战期间的减租减息政策的第一个官方信号。作为党的新土地政策的指导文件，《五四指示》后来被广泛引用，但在当时，它仍然是一份只能在党内传阅的文件。《指示》的内容并不特别激进，同时缺乏系统的描述。新土地政策的目标是摧毁现有的土地所有权制度，并将土地所有权转移到耕种土地的农民手中。随后，在实施《指示》的地区进行了各种形式的土地改革运动，在某些地区，这一运动甚至是以较为激烈的方式进行的。
1947年10月10日，中共中央颁布了《土地法大纲》，结束了土地改革中这一具有实验性的阶段。《大纲》提出了系统的土地改革计划，目的是消除地主阶级以及平均土地所有权。为了完成这些目标，《大纲》制订了一系列没收和再分配土地的原则和具体程序。
1948年5月25日，党中央指示，开展土地改革的地区必须满足以下条件：在军事上完全巩固；大多数农民要求重新分配土地；有足够的干部引导群众，而不是盲目跟从“群众自发的行动”。在1947年夏季之后解放的地区，即“新解放区”，这些条件并不总是能得到满足。条件得不到满足的地区将暂时不开展土地改革，而实行较为温和的减租减息政策。
事实上，共产党在1946年重新进行土地改革并不是一件多么令人吃惊的事。1940年，毛泽东已经将土地改革政策视作新民主主义过渡时期的一部分。毛泽东当时这样写道：
这个共和国将采取某种必要的方法，没收地主的土地，分配给无地和少地的农民，实行中山先生“耕者有其田”的口号，扫除农村中的封建关系，把土地变为农民的私产。[32]
然而，距离毛泽东在1945年4月党的七大上的发言仅仅一年，就发生了这一转变，毕竟是许多人意想不到的。毛泽东曾在大会上指出，抗日战争结束之后，党将继续执行减租减息政策：
抗日期间，中国共产党让了一大步，将“耕者有其田”的政策，改为减租减息的政策。这个让步是正确的，推动了国民党参加抗日，又使解放区的地主减少其对于我们发动农民抗日的阻力。这个政策，如果没有特殊阻碍，我们准备在战后继续实行下去，首先在全国范围内实现减租减息，然后采取适当方法，有步骤地达到“耕者有其田”。[33]
同年10月，周恩来在重庆公开重申了这一立场。周声称，共产党的土地政策的主要目标仍然是减租减息，耕者有其田和土地国有化将留待未来完成。[34]
许多观察者认为，共产党突然改变土地政策唯一合理的解释是内战本身。1945年10月，中国共产党和中央政府开始进行谈判；1946年5月，战争已经迫在眉睫了。这年夏天，国民政府对解放区发动了一次大规模进攻。共产党从未正式承认，是战争促使他们改变了土地政策。但在1946年，共产党公开宣称，只有通过土地改革，才能动员农民，取得农民广泛的支持。这之间的因果关系似乎十分清楚。
然而，一些敏锐的观察家指出，在1946年5月之前一段时间，共产党的土地政策已经开始“左”倾了。毛泽东1945年11月初起草的一份党内指示反映了共产党不愿对外承认的、土地改革过程中出现的过激性。
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